海南濕地保護工作進展緩慢 多部門管理濕地權責不清

　　原標題：海南護“腎”遇阻部門監管重疊現“空白區”

　　據第二次全國濕地資源調查統計，海南島濕地總面積為32萬公頃，與2003年公布的第一次調查結果同口徑比較，濕地面積減少了4.11萬公頃，減少率為13.14%。其中，珊瑚礁、淤泥質海灘、紅樹林、海岸性咸水湖以及永久性淡水湖等濕地面積出現顯著的減少。

　　濕地與森林、海洋并稱全球三大生態系統，也是價值最高的生態系統。它除了作為鳥類棲息地外，還具有保障淡水安全、水陸動植物資源多樣性，凈化水體、降解污染，調節氣候、水資源的時空分布，減輕侵蝕等多方面價值。

　　然而，被譽為“地球之腎”的濕地，其保護工作的進展卻十分緩慢。近年，海南省林業部門推行的濕地保護主流化，道路上多有“擋路虎”，社區保護濕地意識薄弱、缺乏濕地保護專項立法、多部門管理濕地權責不清以及濕地保護區職能過載等現象較為突出。

　　海南東寨港紅樹林。新華網喻濤攝

　　濕地概念模糊人工濕地高強度開發

　　“無論是自然的還是人工的，流動的還是靜止的，咸水的還是半淡水的，低潮時水深不超過6米的所有水體都叫濕地?！碧峒熬烤故裁词菨竦剡@個最初始的問題，復旦大學教授陳家寬給出了一個通俗易懂的回答。

　　社區保護濕地意識至今還處于相對薄弱的狀態，社區不僅是指村莊，還包括企業、學校以及周邊的利益相關方等。這種意識的薄弱除源自不了解，更多的還是源自大致能領會卻不敵眼前切身生計利益所需。

　　“在一處濕地進行調查的時候，當地村民問我的第一句是，‘哪些物種能吃，這些水田有什么用?’”廈門大學教授王文卿表示，大家現在聽到或許會笑，但放在現實中卻讓人笑不出來。

　　由于濱海酒店、房地產、養殖業的開發，灘涂圍墾，圍網養殖等因素，濕地資源不斷被蠶食。不少海岸濕地逐漸被征占為建設用地，人工濕地因經濟效益明顯而被高強度開發。

　　調查報告指出，濱海酒店、房地產以及逐漸興起的沿海高爾夫，侵占潮間帶沙灘和泥質海灘的同時，由于沿海大面積水產動物產卵和索餌場縮水，導致了物種種群和數量的下降。水產養殖、過度捕撈底棲生物和魚類造成鳥類棲息灘涂和食物資源減少，且養殖帶來的污染已成為影響濕地的一大主要威脅因子。

　　“赤手空拳”難保濕地立法需先行

　　“但生計擺在眼前，當地老百姓能看到最好最快的掙錢方式就是靠海吃海，靠山吃山?！焙Ｄ蠔|寨港國家級自然保護區管理局相關負責人表示，保護和發展之間我們一直在找平衡點，但還是希望政府能出臺更有效的對策。

　　同樣的問題在全島多個保護區內也一直被重申，“三亞在80年代種了很多樹，三十多年也該郁郁蔥蔥，可是并沒有。多年來種樹的土地總被征用，我們能保證種的數量，卻不能保證其長期的存活?！比齺喪辛謽I局相關負責人表示，濕地保護終究還是缺乏專項的立法。

　　目前，海南已建濕地自然保護區有25處，國家級濕地公園有2處。但至今仍有很多濕地資源無有效保護形式，而部分保護區則停留在“無機構、無人員、無經費”的紙上“三無”狀態。其中，松濤水庫獨立濕地區占海南島人工濕地面積的82.59%，但尚未建立保護區、保護小區、濕地公園或濕地多用途管理區等任一保護形式。

　　雖然從2010年開始，中央財政設立濕地保護補助專項資金，但監測支出、濕地恢復支出以及管護支出所需資金仍舊遠遠不足。天然濕地方面，除生態公益林有補償外，沒有其他資金保障;許多海灣被征占為建設用地，卻沒有實行征占補償平衡措施。

　　2013年，國家林業局出臺了第一部國家層面的濕地保護部門規章《濕地保護管理規定》。該《規定》共分37條，提到應開展濕地動態監測，禁止擅自改變濕地用途、排放污水、破壞野生動物棲息地，臨時占用濕地的期限及補償，建立濕地生態補水協調機制等濕地保護措施。

　　2014年3月30日，海口人大常委會發布《關于加強東寨港紅樹林濕地保護管理的決定》，擴大了保護和控制的范圍，將保護區劃為外圍保護水域、三江濕地公園和紅樹林濕地景觀控制區三區管理，明令禁止濕地內的開墾和圍墾，關注民生問題，建立綜合生態補償機制。

　　“《決定》出臺之后，我們終于不用赤手空拳做濕地建設?！睎|寨港保護區管理局的工作人員認為，濕地法律的保障是必要的，專門針對東寨港紅樹林濕地出臺的《決定》，在一定程度上為保護區工作提供了依靠。

　　海南針對濕地保護的專項立法尚未出臺，但近期該項工作有可喜的突破。11月2日，省人大法工委組織了《海南省濕地保護條例》立法論證會，論證了制定地方性法規的必要性和設定濕地規劃、保護、利用、監督管理等條款的合法性和可行性。

　　多部門職能重疊存在監管“空白區”

　　立法不易，執法更難。一方面，濕地涵蓋范圍廣，湖泊、河流、沼澤、庫塘、運河、水庫等都屬于濕地，這也就意味著濕地的管理不僅牽涉到林業，還有環保局、海洋局、農業局、住建局等多個部門。工作區域和職能的重疊意味著部分工作的實施需要以部門間良好的溝通協調為前提，這也意味著部分濕地保護工作存在無人監管的“空白區”。

　　陵水林業局相關負責人提到，紅樹林生長在陸地和水體過渡地帶，所以很多工作需要和海洋局等多個部門共同協商完成，進度相對會比較緩慢。但提及紅樹林濕地區域內的資源摸底情況以及動態監測工作，卻還是存在職責不清，無法確定哪個部門專項負責的問題。

　　華南師范大學生命科學學院教授江海聲建議，應當設立省級綜合管理部門，成立領導小組負責濕地保護與開發利用的決策和重大事宜協調，權責分明。部分保護區也意識到統籌管理的重要性，在當地市政府支持下，逐漸嘗試建立起保護區內的統籌管理局。

　　三亞擬將正在建設的東岸濕地公園和春光路紅樹林生態公園等整合，申報建立“三亞東河國家濕地公園”，隨后三亞市政府將設立東河國家濕地公園管理局，統籌管理濕地建設。

　　另一方面，行政的硬性要求并不能解決開發與保護之間的利益沖突，很多時候保護區承擔的保護工作遠超法律給予其的權利行使范圍。

　　四川農業大學教授鄧維杰提到，濕地保護的四個階段可分為圈地保護、執法保護、管理性保護和可持續的保護與發展。

　　“現在國內的濕地保護基本處于管理性保護階段，不再是硬性的行政圈地，也不僅是依靠法律打擊違法，而是一種講究社區參與的管理式保護。”鄧維杰指出，這也同樣意味著很多管理工作會超過保護區職能范圍。

　　多方力量參與濕地保護

　　如今，已有多方力量和政府一起共同參與到海南的濕地保護建設當中。

　　UNDP-GEF海南濕地保護體系項目辦從2013年6月開始，計劃用5年的時間，通過加強海南省濕地保護體系管理效能，以應對全球重要生物多樣性和重要生態系統服務所面臨的及將會出現的威脅。

　　據了解，項目辦將在東寨港國家級紅樹林自然保護區率先啟動社區共享計劃，旨在推動保護區和周邊社區共同管理濕地，合理科學的利用濕地資源，從而減緩保護區的壓力。

　　“現在一切都在探索創新階段，我們能做的可能只有一點點，但希望這是一個起點，讓更多保護區能意識到社區共管的價值?！表椖哭k經理周志琴表示，這個計劃還很簡單，但它是一個好的開始。

　　相似的理念在部分保護區也逐漸萌生。三亞林業局相關負責人提到三亞全民種樹行動的開展，“在退塘還林的過程中，我們鼓勵市民參與種紅樹，這種見證紅樹生長的強烈參與感會反饋到他們保護濕地的意識上?！?/p>

　　松鼠學堂是致力于自然教育的公益組織，在提升社區保護濕地的意識教育方面，他們提出意識的轉變可以從學校里的孩子開始。據介紹，松鼠學堂預計12月將與?？诃偵降谑W合作開展“小小導覽員”教育行動，通過學校走進社區，從孩子抓起，培養濕地保護意識。

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