環保執法要走出“以罰代管”誤區

　　“行政處罰29次未能解決該企業異味擾民”，極為準確地擊中了環境保護的痛點。“以罰代管”只是表象，更深層次的問題依然在于，地方政府何時才能走出“犧牲環境換發展”的誤區。

　　環保部日前公布了2016年第一批中央環境保護督察地方整改典型案例，其中包括“呼倫貝爾市切實整改北方藥業公司環境污染問題”。據悉，2013年以來，內蒙古呼倫貝爾和牙克石三級環境保護部門對北方藥業實施行政處罰29次，都未能解決該企業異味擾民的問題。接到投訴后，中央第一環保督察組于7月24日查實了北方藥業的污染問題。

　　北方藥業非法排污一案，有兩個問題特別突出，一是排污數量大，經查實違規填埋的廢菌渣達1萬余噸，違規填埋區域占地約4000平方米，埋深2至3米，簡直就是一個人造垃圾場。二是查處時間長，2013年以來，自治區各級環境保護部門共收到關于北方藥業的投訴達143件，且呈逐年增多趨勢。而早在2012年6月，網上就已出現關于北方藥業排放廢水廢氣，污染環境傷害群眾身體的舉報。

　　洶洶民意在長達3年多的時間里得不到回應，100多份舉報換不來問題的解決，中央環保督察組一進駐，事情便立馬柳暗花明，這從一個側面表明，環保領域的地方保護主義并不只是坊間猜測。北方藥業的非法排污行為幾乎就是公開的秘密，而據牙克石市政府網站2011年10月發布的信息，北方藥業項目總投資300億元。這樣的大型企業，往往是地方上的經濟支柱，既是納稅大戶，也是政府重點扶持的對象，甚至會在某種程度上反過來綁架政府決策，以獲得更好的發展空間和政策優待，其中就可能包括環保執法上的某種特權。

　　當然，隨著環保問題日益受到重視，環保領域的地方保護主義并不會單純表現為不作為，而可能改頭換面以另一種形式出現，比如以罰代管。2013年以來，內蒙古自治區、呼倫貝爾和牙克石三級環境保護部門對北方藥業實施行政處罰29次。表面看，執法已夠凌厲，處罰的密度也夠大，但從實際效果看，與其說這是處罰，不如說是一種變相交易，企業以交罰款的形式換取排污“許可證”。處罰只是手段而非目的，執法的目的從來不在于處罰，而在于徹底終結環境違法行為。如果只是處罰而不解決問題，就會陷入一種“越罰越污”的困局。

　　一方面，執法部門會產生利益沖動，執法成“執罰”，違法越多收益越多，不斷從自己的不履職行為中獲利，放任和縱容企業違法。另一方面，企業都是理性經濟人，會從成本意識來考慮問題，倘若合法處置污染物的成本遠遠高于行政處罰，企業就會很樂意接受處罰，以換取非法排污的豁免權。如此一來，環境污染便會更加嚴重，執法則成了企業非法排污的“幫兇”。

　　以罰代管，或也折射出地方環保部門投鼠忌器的尷尬心態。現行管理體制下，環保部門在人、財、物方面仍受地方政府管制，執法上并不具有充分的獨立性，處處受到地方政府的干預。而在一些地方，經濟發展仍然優先于環境保護。在這種局面下，“以罰代管”可以理解為環保部門的一種無奈和妥協之舉，既完成了履職，對上級部門有所交代，又能令各利益相關方滿意，不至于發生根本性的利益沖突。唯一被犧牲掉的，就是環境生態和民眾的切身利益。

　　“行政處罰29次未能解決該企業異味擾民”，看上去有點黑色幽默的意味，卻極為準確地擊中了環境保護的痛點。“以罰代管”只是表象，更深層次的問題依然在于，地方政府何時才能走出“犧牲環境換發展”的誤區，理順兩者之間的正確關系。（記者吳龍貴）

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