民生支出要遵循財政“量入而出”原則

　　作者：盤和林

　　近日，中國財政科學研究院院長劉尚希的一席話引發輿論關注。他指出，地方財政經濟運行出現了新特征，風險也在快速變形，地方財政兜底壓力加大，部分省脫離發展實際搞民生。中國財政科學研究院最新發布的《2017年地方財政經濟運行調研報告》也顯示，在自身財力明顯不足的情況下，部分省份脫離發展實際搞民生。比如，西部某省就提出“民生支出占財政支出比重不低于80%和新增財力的80%用于民生”，地市則層層加碼，將此指標提升為85%甚至更高。

　　財政支出民生化增長，即民生支出應當呈現增長趨勢，一直是現代公共財政的主張。但正所謂“過猶不及”，80%甚至85%以上用于民生，從表面上看是“惠民生”之舉，實際上卻經不起推敲，嚴重脫離實際，也違背了財政“量入而出”原則和預算法要求“量力而行、收支平衡”的原則。

　　在財政學領域，“量入而出”一詞通常被解釋為根據國家收入數額來確定支出數額的財政原則。加大民生投入是一件好事，但好事也要辦好，搞民生也要量力而行。民生支出占財政支出比重不低于80%和新增財力的80%用于民生，根本經不起推敲，不僅有違“量入而出”的財政原則，而且極易導致口惠實不至的結果，甚至還可能會發生“民生”概念被泛化的現象，把一些不是真正意義上的民生支出都裝進了“民生”這個大籮筐。

　　為什么這么說？道理并不復雜。所謂的財政支出，是指政府把通過各種財政收入形式集中起來的資金按照一定原則、方法和程序，有計劃地使用或支出的過程，它是實現政府職能的財力保障。而財政意義上的民生支出，是指各級財政部門用于建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，增加擴大就業、義務教育投入，提高城鄉居民收入，建立基本醫療衛生制度等直接涉及群眾利益方面的支出。省市縣政府的職能很多，需要支出的范圍很大。筆者查詢了某省2016年的財政支出決算表發現，除去三公經費及公職人員工資外，財政支出條目還包括國防、外事、商業服務、金融、債務付息、工業信息化、招商引資、基建投資等，這部分非民生支出絕對不止20%的比例，而這些是無論如何不能列入民生支出范圍內的。

　　我國《預算法》規定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。也就是說，我國各級政府的財政收入和支出必須要遵守《預算法》相關要求，例如年度公共財政收支計劃需要通過法律程序批準等。《預算法》第十二條規定，“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。由此可見，脫離發展實際搞民生，也是違背《預算法》立法初衷的。

　　需要特別提出的是，支出的最終歸宿也是財政支出、財政評價的重要內容，即便是民生支出，也要考量財政支出是否最終讓老百姓直接受益。說得更具體一點就是，民生支出必須真正落在群眾身上，要“看得見摸得著”，這恐怕比“占財政支出80%”更有意義。

　　《光明日報》（ 2017年12月25日?02版）