全國人大常委會大氣污染防治法執法檢查綜述

　　原標題 藍天保衛戰 法律劍出鞘——全國人大常委會大氣污染防治法執法檢查綜述

　　“藍藍的天上白云飄”“滿天都是小星星”，這些耳熟能詳的歌曲，勾勒出一幅幅美麗的畫面，讓人無比向往。可不得不承認，重污染天氣等問題時有發生，全國地級及以上城市空氣質量達標的不到1/3。

　　向大氣污染宣戰，打贏藍天保衛戰。在5月召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調，堅決打贏藍天保衛戰是重中之重，還老百姓藍天白云、繁星閃爍。

　　為貫徹習近平生態文明思想，以法律的武器治理污染、用法治的力量保衛藍天，十三屆全國人大常委會履職第一年就開展大氣污染防治法（以下簡稱大氣法）執法檢查。5月至6月，執法檢查組由栗戰書委員長擔任組長，王晨、沈躍躍、丁仲禮等3位副委員長，楊振武秘書長和全國人大環資委主任委員高虎城擔任副組長，分成4個檢查組分別赴河南、內蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個省區實地檢查，同時委托其他省級人大常委會開展自查，實現執法檢查“全覆蓋”。

　　“黨中央確定的藍天保衛戰主戰場，就是我們檢查的重點地區；同黨中央治理大氣污染部署密切相關的法律制度執行情況，就是我們檢查的重點內容。”5月7日，在執法檢查組第一次全會上，栗戰書對執法檢查提出了明確要求。

　　進企業、到社區、上工地，檢查組按照“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的要求，分別召開五級人大代表、一線執法人員和部分企業負責人座談會，聽取意見建議，并組織隨機抽查，以嚴謹的作風，堅持問題導向，提出務實有效的意見建議，為打贏藍天保衛戰履職盡責，發揮人大監督的獨特作用。

　　夯實法律責任，形成治污合力

　　大氣污染防治中存在的種種問題，重要原因之一是法律規定的責任沒有落實到位。執法檢查的目的就是要以法律為準繩，以生態環境質量“只能更好、不能變壞”為責任底線，推動政府及相關部門擔負起領導責任和監管責任，同時督促企業落實主體責任。

　　從執法檢查總體情況來看，各級政府切實履行生態文明建設的政治責任，黨政主要領導負總責、親自抓，強化考核問責，各級人大常委會持續加強監督。

　　檢查組每到一地，都會召開政府及相關部門、企業負責人參加的座談會。大多數地區政府的匯報都是既講成績，又不回避問題。但也有個別地方政府講成績大講特講，講問題輕描淡寫，而且還總強調客觀原因，檢查組則毫不留情——

　　“大氣法規定，政府要對轄區的大氣質量負責。你們有17個市空氣質量不達標。這17個市到底有沒有制定一個達標的時間路線圖，告知百姓究竟何時能達標？”

　　“我們是奔著問題來的，你們做了大量工作，不容易，但形勢不允許我們坐下來欣賞成績。”

　　“你們不少問題都是在上級督促或媒體曝光后，才被動應對，有的甚至被多次督查約談后仍行動遲緩，根本沒有把約談當回事。”

　　“今天我們在一家高新企業檢查，老板只談發展，避而不談環保，根本就看不到企業的壓力。這是典型的壓力傳導不夠。”

　　這些直指痛處的問題，讓在座談會上的政府和企業負責人臉紅。

　　責任是否落實到位，不是空喊口號，而是要通過具體措施來體現。檢查組不光聽匯報，還到現場實地檢查。

　　“車是我自己買的，政府補貼了不少。現在方便又環保，晚上11點收工以后來充電，還能享受低谷電價。你瞧，這邊還有司機專用休息室，可以喝水、吃飯。” 5月16日，山西太原出租車司機于清源和檢查組聊起更換電動車時滿臉笑意。

　　據測算，一輛出租車相當于10輛社會車輛的排放量。2016年，按照國家、省、市1∶1∶2的比例，太原市投資18.4億元，將全市8292輛出租車全部更換為電動車，成為全國首個出租車全部實行電動化的地區。檢查組稱贊，政府在減排中的責任體現得很明顯。檢查組成員、全國人大代表呂春祥是山西環保研究專家，對山西情況非常熟悉，他還清楚地記得，“當時太原推行電動出租車時阻力非常大，政府做了不少工作。如果不是政府下大決心推動，可能還做不成。實踐證明，現在推出后，上下都滿意。”

　　此次執法檢查創新形式，讓人耳目一新。檢查組先后對政府部門和企業負責人進行了大氣法問卷調查，分為“政府部門法律責任”和“企業法律責任”兩卷，每卷各有10道選擇題，均選自大氣法的內容。有的人答完后連呼：“沒想到會有問卷調查，只是通知我們來匯報，早知道，來之前看一下法律就好了。” 答卷結果顯示，政府部門負責人答卷正確率僅為31.2%，企業負責人竟無一人全答對。高虎城直嘆息：“問卷調查的目的是考察大家對法律的掌握情況，沒想到合格率這么低。”

　　污染物達標排放是企業必須履行的法律責任，檢查組通過檢查企業，明顯感覺到，越來越多的企業認識到加強環境保護符合自身長遠利益，依法治污、保護生態環境的法治意識和主體意識不斷強化。大氣法實施后，大多數企業，尤其是重點大型企業的治污主體責任明顯增強，基本都能做到依法依規安裝和運行污染源在線監控設備，并與省級、地市級污染源在線監控管理系統聯網，對污染物排放進行實時監控。以河南安陽鋼鐵集團為例，集團通過采用世界最先進的技術脫硫脫硝，環境大為改善。如今走進廠區，如果不看煙囪的話，還以為是進了一座植物園。“您看我們的煙囪連白煙也沒有。環保部門一打電話，我就緊張。我要做不好，法律會追究我責任的。”集團董事長指著煙囪對檢查組說。

　　創新還體現在“明察”“暗訪”相結合。兩者結果大相徑庭，“明察”看到的多是以治理成效和經驗為主的好典型，“暗訪”發現的多是不同程度的違法問題。

　　有的地方仍然在搞以犧牲環境為代價的“黑色增長”，假治理、走過場、應付檢查，尤其是鄉鎮一級政府和相關主管部門，對一些“散亂污”企業睜一只眼閉一只眼，有的甚至助紂為虐。被抽查的一家企業大門緊閉，只聞犬吠，不見人影，而此前一天，環保部門督查時該企業還在生產，當地政府干部當著抽查小組的面竟然謊稱企業早已關停。有的企業治污主體責任落實不到位，沒有依法安裝在線監控等環保設施，有的即使安裝了環保設施也不運行，被抽查的一家企業環保設施上面布滿了灰塵，儀器指針顯示為“0”。有的礦山無序開采，缺乏礦產開發和生態修復規劃，開采和加工過程缺乏必要的揚塵治理措施……

　　這些違法問題表明，不論是政府部門還是企業，都沒有認真履行法律責任，管理粗放，導致治理和關停的力度不到位，處罰力度和責任追究不到位。

　　檢查組成員、全國人大環資委副主任委員袁駟每到一處都大聲疾呼：法律責任要實上加實，監督管理要嚴上加嚴，工作目標要高上加高。“既然是藍天保衛戰，就要有壯士斷腕的勇氣！”

　　檢查組強調，必須夯實各方法律責任，形成治污強大合力，各級人大及其常委會要把大氣污染防治作為重點工作領域，持續通過執法檢查、聽取審議工作報告、專題詢問等監督形式，督促國務院及其有關部門、地方各級政府嚴格落實環境保護目標責任制，推動企業全面履行治污責任。

　　依法標本兼治，關鍵在于治本

　　生態環境問題，歸根到底是經濟發展方式問題。大氣法規定防治大氣污染應當以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構。

　　檢查組了解到，各地堅持源頭治理，調整優化產業結構和能源結構。五年來全國累計退出鋼鐵產能超過1.7億噸、煤炭產能8億噸、水泥產能2.3億噸；煤炭消費比重下降8.1個百分點，清潔能源比重提高6.3個百分點。但部分地區結構調整仍不到位，對傳統產業依賴較重，產業結構偏重、能源結構偏煤、產業布局偏亂的問題尚未得到根本解決。京津冀及周邊地區國土面積僅占全國7.2%，卻生產了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭。同時，我國能源結構以煤為主，煤炭清潔高效利用不夠，“2+26”城市、長三角、汾渭平原等區域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4—6倍。

　　優化產業結構，必須轉型。轉型，難免會帶來陣痛，但咬緊牙關，爬過這個坡，邁過這道坎，迎來的就是第二次創業的春天。針對煤礦企業較多的狀況，山西長治縣要求，“地下煤企”必須轉為“地上非煤企”，轉型后政府補貼支持。檢查組曾經到過山西一家汽車制造有限公司，這原來是一家煤炭企業，后轉型成汽車制造企業。“現在效益比過去挖煤時好多了！煤總有采完的時候，必須要有危機感。”企業負責人從轉型中嘗到了甜頭。

　　馮立軍是內蒙古包頭水泥企業一名負責人，大氣法實施給他的直接感受是，“看見藍天白云的日子多了，戴上口罩喘不上氣來的日子少了”。但在檢查組的座談會上，他又強烈呼吁，對于那些產能嚴重過剩的高污染、高耗能產業，應盡快出臺更加嚴格、更能適應發展需要的行業標準和節能環保準入政策，通過淘汰一批高污染、高耗能產業來達到壓縮過剩產能、減少排放的目的。

　　煤炭如何清潔高效利用，專家學者積極向檢查組建言獻策。內蒙古大學生態與環境學院教授趙吉認為，我國資源稟賦決定了煤炭在較長時期內仍將是主力能源，煤炭安全綠色智能化開采和清潔高效低碳化利用方面應作為未來技術研發的主攻方向之一。

　　每到冬季，北方地區污染尤為嚴重。這是因為北方地區取暖仍以燃煤為主，大氣污染物排放量大。據生態環境部介紹，1噸散煤排放的污染物相當于15噸電煤，北方地區每年冬季取暖要消耗2億多噸散煤。

　　為確保三年內打贏藍天保衛戰，“煤改氣”、“煤改電”是解決散煤污染的治本手段。據生態環境部介紹，到2020年，京津冀及周邊、汾渭平原的平原地區將基本完成散煤清潔化替代。

　　“現在政策可好啦！原來一年要燒6噸多煤，花4000多塊錢，現在只花3000多塊錢，還干凈。過去成天咳嗽，現在很少咳了。”5月17日，67歲的山西平定縣石板坪村村民樊玉林握著檢查組領導的手，抑制不住內心的激動。

　　記者將大氣法修改前后的變化進行了一番比較發現，修改前更多強調大氣污染末端治理，修改后則注重堅持源頭治理。一路上，檢查組也不斷提醒，依法標本兼治，關鍵在于治本。

　　6月2日，內蒙古環保廳環境質量預備預警中心正在向檢查組匯報運行兩年來的情況。

　　“從重污染天氣中，能否預測出是什么原因引起的？能否找到污染源？能否通過預測找到其中的規律？”

　　“不能預報完后，只是提醒公眾戴口罩，而是應從中總結規律進行分析研究，為政府決策提供依據。否則就是頭痛醫頭、腳痛醫腳。”

　　“在特殊的時間節點、特殊的氣象條件下，啟動應急預案應對大氣污染是必須的，但還要從根兒上治。企業排放不達標的，必須下決心治理。治不好，就關！”

　　檢查組不僅拋出了一連串的疑問，還開出了“藥方”：調整優化產業結構和布局，全面整治“散亂污”企業及集群，嚴禁高耗能、高污染行業新增產能，加大落后產能淘汰力度；調整優化能源結構，大力推進煤炭清潔高效利用，穩步推進北方冬季清潔取暖；調整優化運輸結構，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，建成清潔高效、環境友好的貨物運輸體系。

　　堅持問題導向，突出重點領域

　　手握法律利劍，直奔問題，此次執法檢查比以往更注重問題導向。栗戰書強調，人大開展執法檢查就是要發現問題、找準問題，找到法律實施中存在問題的癥結所在。

　　當前，工業、燃煤和機動車是三大污染源，也是大氣污染防治的重點領域。大氣法規定，鋼鐵、化工等企業必須采取措施控制大氣污染物排放，同時對控車減煤、特別是提高油品和燃煤治理作了明確規定，要求重型柴油車必須安裝污染控制裝置。

　　抽查小組“暗訪”發現，在城鄉接合部、鄉鎮和農村地區，分布著大量“散亂污”企業，違法違規排放或超標排放，土地、環保、工商、質監等手續不全，生產工藝落后，治污設施簡陋甚至缺失，廠區環境臟亂差，多為家庭作坊式企業或個體工商戶。抽查小組嚴厲指出，對這些“散亂污”企業必須加以整治，該搬遷的搬遷，該改造的改造，該關停的關停。

　　國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣煤炭清潔高效利用，這既是大氣法的明確要求，也是防止燃煤污染的重要措施。內蒙古作為我國能源基地，煤炭高效清潔利用至關重要。當地政府向檢查組匯報時提到，一半以上煤電機組達到超低排放。檢查組聽取匯報時不放過任何細節和數據，檢查組成員、全國人大環資委委員程立峰立馬提出，“大氣法對煤炭清潔高效利用和減少排放都有明確規定，我想了解的是，剩下的那近一半企業有沒有實現超低排放的計劃安排？”

　　面對如此針鋒相對的問題，當地政府相關負責人一時還難以回答。檢查組指出，應加快實施煤炭消費總量控制和清潔能源替代利用措施，推廣煤炭清潔高效利用，強化散煤污染管控，逐步解決燃煤污染問題。

　　從檢查總體情況來看，隨著工業源污染治理的逐步深入，工業源污染排放總量在逐年下降，但近年來，汽車尾氣排放量居高不下，成為很多城市的重要污染源。我國公路貨運比例為76.8%，柴油貨車保有量雖然只占全國汽車的7.8%，但排放污染物卻占汽車排放的60%以上，且重型柴油貨車使用的柴油合格率僅8%。

　　機動車船等污染防治在大氣法中有專章規定，涉及油品質量、新車達標、在用車檢測、非道路移動機械等內容，但執行不到位。有地方反映，對重型柴油車準入把關不嚴，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍。一些城市雖劃定了高污染車輛禁行區和非道路移動機械禁用區，但沒有有效執法。

　　檢查組了解到，對駕駛排放檢驗不合格的機動車上路行駛的，大氣法規定由公安機關交通管理部門依法予以處罰，但直到2017年5月1日，公安部交管局才增設超標排放處罰全國統一代碼，而且各地實施進展不一，異地超標車輛處罰難的問題依然存在。現有的處罰措施僅限于行政罰款，以罰代管，對超標車威懾不夠。

　　“正在行駛的排放超標車輛，查到了罰200元，查不到就跑了，即使罰幾次，總還能贏利，能否不讓它上路？”

　　“大氣法規定，對環保不合格的新車，國家實行環保召回制度。可是從大氣法實施到現在，這條規定只是寫在紙上，沒有落地。”

　　“機動車出廠，法律規定必須符合要求。但現在的車輛檢測場很多都弄虛作假。法律有規定，關鍵是沒有落實。”

　　你一言、我一語，檢查組成員表達了對機動車船污染防治的擔憂。

　　檢查組在聽取河南利用遙感監測等手段加大對超標機動車輛的處罰力度的匯報后，為了探個究竟，5月27日，來到位于鄭州的機動車污染治理固定遙感監測加人工聯合執法卡點。

　　“遙感檢測點查到有車輛超標排放，怎么通知下一個點處理？”針對檢查組提出的疑問，檢測點工作人員告訴檢查組，這個點位是固定遙感與人工相結合，拐角還有一個交警執行點，車輛過來0.7秒就能收到信息，交警有權攔截不合格的車輛。而且通過大數據一篩查，還能知道車輛是哪一家企業生產的。

　　正當檢查組了解情況時，駛過來一輛物流車。工作人員上前實時檢測為0.17，沒有超過1.0的標準。“如果超標的話，我們會對這輛車實施鎖定，限期整改。”

　　整治排放不達標企業，限期實現污染物達標排放，堅決依法關停治理無望的企業，堅決取締不符合產業政策和產業布局規劃的“散亂污”企業；工業、市場、環保等監管部門要加大對新車達標監督、油品質量監管力度，環保部門對在用柴油車排放情況進行聯網監測，公安部門多措并舉加大處罰力度，提高超標車違法成本，不能“花錢買通行”……對照大氣法的規定，檢查組再次重申了要求。

　　近兩個月的“全覆蓋”執法檢查，全國人大及其常委會作為國家權力機關，切實履行憲法法律賦予的職責，主動作為、積極作為，用法治的力量推動大氣污染治本除根，用法治的力量提升人民群眾的藍天幸福感。（記者 王比學）

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