袁長偉：網約車管理與“阻礙創新”無關

　　10月10日，交通運輸部發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》（以下簡稱“兩個文件”）。社會對此廣泛熱議，贊同者有之，反對者有之，更不乏冠之以“互聯網+” 、“共享經濟”、“萬眾創新”等揮斥激辨，讓人莫衷一是。筆者從城市整體交通體系優化的視角對兩個文件下的出租汽車改革新政進行探討梳理。

　　出租汽車是城市個性化出行方式

　　出租汽車提供個性化的出行服務，是出租汽車在城市綜合交通運輸體系中的合理定位，也是出租汽車行業健康發展的邏輯基點。而出租汽車的合理定位，必須置于整個城市的發展視角下來看。自上世紀90年代以來，中國在短短20余年的時間內，城市化率從1991年的26.37%發展到2014年的54.77%，年均提高超過1個百分點，遠遠高于國際上定義的0.5個百分點的快速城市化率，這在世界上絕無僅有。快速城市化帶來的人口膨脹、交通擁堵、環境惡化等“城市病”，既給管理者帶來嚴峻挑戰，也需要城市中的每一個人都為此承擔壓力。解決交通擁堵問題，建立并完善科學高效的城市客運，必須從建設“宜居城市”、“公交都市”等高度全面審視出租汽車的定位和發展。

　　出租汽車提供個性化的出行服務，但是其占用有限且寶貴的城市道路交通資源，且其利用城市道路交通資源的效率遠遠低于其他公共交通方式。經測算，3輛出租汽車的載客效率僅僅相當于載客容量為80人的公交車的11%。出租汽車占用城市公共交通資源，但是其利用效率相對低下，決定了其提供的服務不會針對普通人群的日常出行，而是一般人群的特殊出行（如生病、事務時間緊急的出行，不熟悉地點的出行，深夜出行等）和特殊人群的一般出行（如殘障人士、孕婦、老人和公交覆蓋不足的偏遠地區等），是公共交通服務的補充，是城市個性化出行方式。

　　個性化出行是社會公眾生活品質提高的重要方面，城市管理者有責任、有義務盡力保障。但是在中國史無前例的快速城市化進程當中，在城市道路交通資源和環境容量的約束條件下，城市綜合交通運輸體系的發展取向需要協調。如果只是實現個性化的、低載客率的出行方式的高效化、低成本化，而非受到約束的公共道路交通資源使用的高效化，則最終會導致整個城市交通系統資源使用及運行的低效化，出行群體的整體利益將受損，帶來整個城市運行效率的下降。

　　因而，適度發展出租汽車，有序發展網約車，是當前的戰略選擇。這和阻礙“萬眾創新”、限制“共享經濟”無關，而是有限的公共道路交通資源限制下的必然選擇，只有這樣，才有可能趨利避害、有益長遠。

　　傳統出租汽車與網約車的協調發展

　　對于網約車，現在很大一部分人認為這是一種新業態，是“互聯網+”，是“萬眾創新”，而實際上中國的網約車是在還欠賬。

　　傳統的出租汽車一般包括三種服務形式：巡游出租汽車（俗稱“掃大街”）、定點出租汽車（在固定站點如機場、火車站、街邊的出租汽車候車點）以及約租車（電話、網絡等）。在中國的出租汽車發展過程中，最開始以高檔的、定點的出租汽車服務為主。但隨著史無前例的快速城市化進程的推進，由于城市的機動化跟不上，對出租汽車的需求持續旺盛。以1992年北京亞運會為代表時間節點，出租汽車進入供不應求的狀態，主管部門的發展思路以滿足需求為目標，因而效率相對較高的巡游出租汽車得以快速發展，成為主流。現在的網約車是在出租汽車發展格局體系中的合理回歸，只是在回歸、還欠賬過程中加入了信息化的互聯網平臺，但是其實質還是出租汽車。雖然移動互聯網技術有效提升了出租汽車的服務效率與水平，但網約車依托道路交通基礎設施、為出行者提供交通運輸服務的基本屬性，并未發生本質變化。

　　在出租汽車的框架下，兩者的定位仍然有所區別。傳統的出租汽車承擔“一般人群的特殊出行”和“特殊人群的一般出行”，對于“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服務不可替代，因而具有公共性，政府需要從公眾利益出發對其進行治理。而網約車面向具有高支付能力、期待享受高品質服務的個性化出行服務，因而網約車替代的是私家車，或者說網約車的競爭對象并非傳統出租汽車，兩者在定位上顯然有較大差異，“兩者本無事，何必自擾之”？

　　因而在傳統出租汽車和網約車的發展中，讓傳統回歸傳統，讓約租車回歸約租車，傳統出租汽車服務好“特殊出行”與“特殊人群”，約租車做好“高品質服務、差異化經營”，而這也是兩個文件一再著重強調的思想。這樣才能在出租汽車的框架下，權衡好城市出行全局的利弊，提高城市客運組織效率。

　　多元目標下的出租汽車治理

　　公眾根據自身的出行體驗，往往把解決“打車難”作為交通管理或出租汽車管理的唯一目的，但行業管理者首要解決的應該是城市整體或者說是全體市民的整體出行效率。同時，在發展改革的過程當中，還需要兼顧不同運輸方式、不同行業、不同人群，需要考慮社會穩定、就業、公共安全、公眾出行需求等，其目標是多元的。

　　為實現“為社會公眾提供高品質、多樣化的運輸服務”的目標，必須協調發展城市交通方式。出租汽車歸根到底還是公眾共用的個性化出行方式，而非集約化的公共交通，這是確定出租汽車發展政策的基點。包括出租汽車在內的一切個性化出行方式的進步與創新，其目標應側重于提升效率、共享資源，減少資源消耗，而非大幅度地降低使用代價，縮小與大眾公交的差價。主管部門應在尊重市場規律的同時，更為重視公共道路資源的高效公平使用，合理調控網約車規模及價格。同時，應切實提高城市公共交通服務水平，提高城市整體出行效率。

　　出租汽車的改革是在最大公約數約束下的改革。由于歷史的原因，其本身利益糾纏紛繁復雜，在新的市場要素加入條件下，更加復雜，所以，這種改革只能是漸進的，會伴隨著陣痛，對此我們不必回避。兩個文件的出臺，體現了主管部門對于改革創新的包容、開放，征求意見半程即公布梳理征求的意見情況，也體現了主管部門的努力與誠意。我們有理由相信，改革正向著正確的方向行進著，盡管過程會伴隨著痛苦。

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